Avoirs russes gelés : la Belgique rappelée aux limites de sa compétence

Le contentieux des sanctions contre Moscou vient de se déplacer sur un terrain moins visible que les grands débats sur la confiscation des réserves russes : celui de la compétence administrative. Dans une décision rendue le 11 septembre, le Conseil d’État belge a jugé illégal le refus du Trésor de donner suite à une demande de déblocage déposée par BCS Bank, établissement russe dont des titres et liquidités sont immobilisés chez Euroclear, à Bruxelles.

Le juge administratif ne remet pas en cause le principe des sanctions européennes ni le gel des avoirs visant le National Settlement Depository, le dépositaire central russe. Il constate que l’administrateur général de la Trésorerie n’était pas l’autorité légalement compétente pour trancher cette demande. Cette nuance de procédure est décisive : dans un régime de sanctions, une décision doit être prise par l’organe expressément habilité, au risque d’être annulée même lorsque l’objectif politique demeure intact.

Pour la Belgique, où Euroclear occupe une position nodale dans la conservation et le règlement-livraison de titres internationaux, la question dépasse le seul dossier de BCS Bank. Les avoirs russes gelés font de Bruxelles l’un des centres opérationnels de la politique européenne de pression financière sur la Russie.

Les avoirs russes gelés confrontés au droit administratif belge

La demande de BCS Bank remontait à janvier 2023. La banque sollicitait la libération de titres et d’espèces bloqués dans les systèmes d’Euroclear. En juillet 2024, le Trésor belge avait rejeté cette demande, estimant que l’établissement n’avait pas démontré avoir entièrement rompu ses liens avec le National Settlement Depository.

Le Conseil d’État belge n’a pas établi que cette analyse de fond était erronée. Il a censuré son auteur. Le jugement oblige donc les autorités belges à réexaminer le circuit de décision applicable, mais ne vaut pas ordre de libération. Le ministère belge des Finances a indiqué examiner les conséquences juridiques de l’arrêt.

Cette distinction est essentielle. Les avoirs russes gelés sont soumis à des règlements européens directement applicables, mais leur mise en œuvre concrète suppose des autorités nationales désignées, des procédures d’autorisation et un contrôle juridictionnel. La politique des sanctions ne suspend pas les exigences de compétence prévues par le droit interne.

Le cadre européen reste, lui, inchangé. Les mesures restrictives prises depuis l’invasion à grande échelle de l’Ukraine visent des personnes, entreprises et institutions liées à l’État russe, ainsi que des infrastructures financières jugées nécessaires à leurs opérations. La politique de sanctions de l’Union européenne contre la Russie prévoit notamment le gel des fonds et ressources économiques des entités inscrites sur les listes européennes.

Euroclear, point de passage d’un contentieux massif

Euroclear n’est ni l’auteur des sanctions ni l’autorité chargée de les interpréter. Mais son implantation à Bruxelles en fait le lieu de conservation d’une part considérable des titres concernés. Le dépositaire central se trouve ainsi pris entre les injonctions européennes, les décisions des autorités belges et les recours des titulaires d’actifs ou de leurs intermédiaires.

Le dossier BCS Bank illustre une difficulté plus large : une transaction ou un actif peut être bloqué parce qu’il transite par une entité sanctionnée, sans que son bénéficiaire économique final figure lui-même sur une liste de sanctions. Il appartient alors aux autorités compétentes d’évaluer l’origine des fonds, la chaîne de propriété et la réalité d’une éventuelle rupture avec l’entité visée. Cette instruction est nécessaire pour éviter qu’une dérogation ne devienne un canal de contournement ; elle doit aussi respecter les garanties procédurales des demandeurs.

Plus de 200 recours auraient été engagés devant le Conseil d’État belge contre des décisions relatives à des actifs ou opérations bloqués. Si la décision du 11 septembre repose sur une question de compétence, elle pourrait fournir un point d’appui à d’autres requérants lorsque la chaîne administrative n’a pas été correctement respectée. Elle ne crée pas, en revanche, de droit général au déblocage des fonds.

Une contrainte pour la stratégie financière européenne

La Belgique se trouve dans une position particulière depuis 2022. Les avoirs russes gelés détenus ou administrés par Euroclear constituent un enjeu budgétaire et géopolitique pour l’Union européenne : les revenus extraordinaires générés par certains actifs immobilisés ont été mobilisés dans le soutien à l’Ukraine, tandis que la confiscation du principal reste juridiquement et politiquement controversée.

Dans ce contexte, chaque fragilité procédurale a une portée qui excède le contentieux individuel. Une annulation ne défait pas le régime de sanctions, mais elle peut ralentir son administration, accroître le risque contentieux et obliger l’État belge à clarifier la répartition de ses compétences. Pour les institutions européennes comme pour les opérateurs financiers, l’efficacité des avoirs russes gelés dépend autant de la solidité du fondement juridique que de la capacité à traiter, au cas par cas, les demandes de dérogation.

Le rapport de force financier avec Moscou se joue donc aussi dans cette architecture discrète : règlements européens, dépositaires centraux, administrations nationales et juges administratifs. L’arrêt belge rappelle qu’un instrument conçu pour immobiliser des capitaux à grande échelle reste exposé aux exigences ordinaires de l’État de droit dès lors qu’il doit produire des décisions individuelles.