Le référendum suisse peut verrouiller les sanctions contre la Russie

La neutralité suisse n’est pas seulement un principe diplomatique : elle est un instrument de décision économique et de sécurité. Le référendum portant sur l’initiative sur la neutralité propose de transformer cet instrument souple en contrainte constitutionnelle. Son effet le plus immédiat serait de réduire la capacité de Berne à s’aligner sur les sanctions occidentales contre Moscou.

Le texte défendu par ses promoteurs prévoit que la Suisse ne puisse appliquer des mesures coercitives qu’en vertu d’une décision du Conseil de sécurité des Nations unies. Dans le cas russe, cette condition revient pratiquement à exclure toute sanction : la Russie y dispose d’un droit de veto. Une adoption de l’initiative déplacerait donc une partie du pouvoir de décision de Berne vers une enceinte où Moscou peut bloquer toute résolution la visant.

Le débat ne porte pas sur l’abandon de la neutralité, largement constitutive de l’identité politique helvétique, mais sur son degré de rigidité. Depuis l’invasion à grande échelle de l’Ukraine en février 2022, le Conseil fédéral a repris pour l’essentiel les trains de sanctions décidés par l’Union européenne. Il l’a fait au titre de sa politique de neutralité, sans se reconnaître lié à Bruxelles ni à l’OTAN.

L’initiative sur la neutralité, un verrou sur les sanctions

Dans sa forme actuelle, le statut de neutralité permanente interdit à la Suisse de participer à une guerre entre États et de fournir un soutien militaire à des belligérants. Il laisse toutefois aux autorités fédérales une appréciation politique sur les mesures économiques, les coopérations militaires et les partenariats internationaux. Cette latitude explique que Berne ait déjà participé à des sanctions internationales, notamment contre l’Irak en 1990, et qu’elle ait rejoint le Partenariat pour la paix de l’OTAN en 1996.

L’initiative sur la neutralité entend fermer cette marge. Elle empêcherait également une coopération militaire avec une alliance de défense collective, hors cas d’attaque ou de menace militaire imminente contre le pays. La Suisse ne deviendrait pas membre de l’OTAN ; elle est déjà extérieure à l’Alliance. Mais ses possibilités d’interopérabilité, d’échanges politiques et de préparation commune seraient davantage encadrées.

Cette distinction importe. Pour un État sans engagement d’alliance, la coopération technique est une manière de préparer sa défense sans renoncer formellement à son statut. Elle concerne notamment les communications, la défense aérienne, l’espace, la résilience des infrastructures et les exercices. La présentation officielle de la coopération de sécurité et de défense entre la Suisse et l’Union européenne souligne que Berne participe à certains projets de la coopération structurée permanente de l’UE, dite PESCO, tout en conservant son autonomie de décision.

Une neutralité devenue enjeu de sécurité européenne

Les soutiens de l’initiative sur la neutralité, issus notamment de la droite nationale-conservatrice et proches de l’Union démocratique du centre, considèrent que l’alignement sur les sanctions européennes a entamé la crédibilité médiatrice de la Suisse. Christoph Blocher, ancien conseiller fédéral et figure centrale de cette famille politique, a soutenu la campagne. Leur raisonnement est également économique : l’image d’une place financière et commerciale prévisible, extérieure aux blocs, constituerait un actif à protéger.

L’argument a une portée concrète. La Suisse héberge des organisations internationales, des acteurs financiers et des activités de négoce dont l’attractivité repose aussi sur la stabilité juridique et la capacité de dialogue avec des parties adverses. Mais cette position implique déjà des arbitrages : rester accessible à tous ne dispense pas Berne d’appliquer ses propres règles de lutte contre le blanchiment, ni de choisir sa réponse à une violation majeure du droit international.

Le Conseil fédéral rejette le projet au motif qu’il transformerait la neutralité en isolement. Sa position est cohérente avec l’évolution récente de la doctrine helvétique. Les autorités ont accru leurs dépenses et leurs capacités de défense, tandis que le contexte continental s’est dégradé avec la guerre en Ukraine, les opérations hybrides attribuées à la Russie et l’incertitude sur la permanence de la garantie américaine en Europe.

La relation avec l’OTAN illustre ce mouvement sans basculement d’alliance. La coopération de l’OTAN avec la Suisse repose sur le Partenariat pour la paix et ne crée aucune obligation de défense collective. Elle vise néanmoins à permettre aux forces suisses d’agir avec des partenaires lorsque leurs intérêts convergent. C’est précisément cette zone intermédiaire que le référendum pourrait réduire.

Le précédent russe et l’arbitrage à venir

Le cas des sanctions contre la Russie révèle la conséquence institutionnelle de l’initiative sur la neutralité. Aujourd’hui, Berne peut reprendre ou non des mesures européennes après un arbitrage national. Demain, une condition onusienne rendrait cette décision inapplicable dès lors que l’État visé est membre permanent du Conseil de sécurité. La neutralité ne serait plus seulement une ligne de conduite ; elle deviendrait une procédure de blocage.

Cette architecture bénéficierait d’abord à Moscou, qui a publiquement appuyé le projet. Elle limiterait la faculté de la Suisse à exercer une pression économique coordonnée avec ses voisins, tout en préservant formellement son autonomie vis-à-vis de l’Union européenne. Le gain de souveraineté affiché par les promoteurs se doublerait ainsi d’une dépendance accrue au veto russe dans le système multilatéral.

Le vote intervient aussi avant un autre débat sur les exportations d’armement. Les électeurs devront se prononcer sur un assouplissement éventuel des règles permettant de vendre des équipements à un groupe d’États occidentaux, y compris lorsqu’ils sont impliqués dans un conflit. Ces deux séquences dessinent la même question : dans une Europe réarmée, la Suisse peut-elle conserver une neutralité pleinement opérationnelle tout en participant à la sécurité de son environnement immédiat ?

Le résultat de l’initiative sur la neutralité fixera moins une doctrine abstraite qu’une hiérarchie entre trois intérêts difficiles à concilier : la fonction de médiation, la capacité autonome de sanction et l’intégration pratique aux dispositifs européens de sécurité.