Présidentielle 2027 : le référendum, promesse de pouvoir sans contrôle

Le référendum s’installe comme l’un des marqueurs de la précampagne présidentielle de 2027. Jean-Luc Mélenchon veut en faire un instrument régulier de souveraineté populaire. Gabriel Attal évoque des consultations fréquentes ; Édouard Philippe souhaite banaliser son usage. Bruno Retailleau défend l’idée de rendre la parole aux citoyens. Marine Le Pen propose, elle, de l’employer au cœur d’un programme constitutionnel incluant la « priorité nationale » et l’immigration.

Cette convergence de vocabulaire ne recouvre ni les mêmes projets ni les mêmes effets institutionnels. Le référendum n’est pas, par nature, un supplément de démocratie ou un outil de captation autoritaire. Tout dépend de l’autorité qui en prend l’initiative, du champ soumis au vote, de la formulation de la question et des limites juridiques qui encadrent la décision majoritaire.

Pour un candidat à l’Élysée, la promesse est politiquement efficace : elle répond à la défiance envers les institutions représentatives tout en donnant au futur exécutif un moyen de reconstituer une légitimité directe. Mais elle pose une question plus concrète que l’invocation générale du peuple : le vote populaire accroît-il le pouvoir des citoyens, ou celui de celui qui organise le vote ?

Le recours au référendum et le pouvoir de fixer la question

Dans la Ve République, le recours au référendum ne procède pas d’une initiative citoyenne générale. L’article 11 de la Constitution donne au président de la République la possibilité de soumettre certains textes au peuple, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées. Le référendum d’initiative partagée, introduit en 2008, reste quant à lui une procédure parlementaire soutenue par une fraction du corps électoral ; il ne donne pas aux citoyens le pouvoir autonome de déclencher une consultation.

Le cadre est détaillé par le Conseil constitutionnel, qui contrôle notamment les conditions de recevabilité du référendum d’initiative partagée. Ce dispositif exige l’appui d’un cinquième des parlementaires et d’un dixième des électeurs inscrits. Son seuil et sa séquence expliquent qu’il ne se confonde pas avec le référendum d’initiative citoyenne souvent revendiqué dans le débat public.

Le pouvoir déterminant n’est donc pas seulement celui de répondre oui ou non. Il réside d’abord dans la sélection du sujet, dans l’écriture de la question et dans le moment choisi pour consulter. Un exécutif peut présenter un texte complexe sous la forme d’une alternative binaire, associer une mesure précise à un jugement global sur son action ou transformer une consultation en épreuve de confiance. C’est la logique plébiscitaire : le vote porte alors moins sur une règle que sur la relation entre un dirigeant et une majorité momentanée.

Cette distinction est centrale pour évaluer le recours au référendum promis par les candidats. Une consultation portant sur l’organisation territoriale, la réforme d’une institution ou un choix de long terme peut obliger à clarifier un mandat. En revanche, lorsqu’elle sert à contourner une assemblée, une juridiction ou des garanties constitutionnelles, elle modifie l’équilibre des pouvoirs sans forcément améliorer la capacité des citoyens à délibérer.

La majorité ne remplace pas l’État de droit

La Constitution française organise déjà une articulation entre souveraineté nationale et garanties juridiques. Son article 3 dispose que la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Mais cette souveraineté s’inscrit dans un ordre constitutionnel : séparation des pouvoirs, contrôle de constitutionnalité, engagements européens et internationaux, égalité devant la loi et protection des libertés fondamentales.

Ce cadre ne fait pas des juges ou du Parlement des adversaires du suffrage. Il répond à une autre fonction : éviter qu’une majorité électorale, même nette, puisse disposer sans limite des droits des minorités, des règles électorales ou des conditions de la compétition politique future. Le contrôle n’est pas extérieur à la démocratie ; il en protège la réversibilité. Une opposition doit pouvoir devenir majoritaire, une presse enquêter, une juridiction censurer une atteinte aux droits, y compris lorsqu’elle est soutenue par l’opinion du moment.

La proposition de réviser la Constitution par référendum rend cette tension particulièrement visible. L’article 89 prévoit une procédure associant les deux chambres, puis le Congrès ou le peuple. L’article 11, historiquement employé pour des réformes institutionnelles, offre une voie politiquement plus directe mais juridiquement discutée lorsqu’il s’agit de modifier l’architecture constitutionnelle. Promettre le recours au référendum sur des sujets qui touchent aux droits, à la nationalité ou à l’immigration ne règle donc pas la question préalable : quelle norme peut être modifiée, par quelle procédure, et sous quel contrôle ?

Une demande de participation qui ne doit pas être confisquée

Réduire l’attrait du référendum à une tentation autoritaire serait pourtant une erreur d’analyse. La demande de participation traduit aussi les limites du fonctionnement représentatif : sentiment d’impuissance face aux arbitrages budgétaires, distance entre élus et électeurs, faible lisibilité de certaines décisions nationales ou européennes. Le mouvement des « gilets jaunes » avait déjà remis au centre le référendum d’initiative citoyenne comme revendication de contrôle des gouvernants.

La réponse institutionnelle ne peut pas consister à opposer mécaniquement les élus aux citoyens. Elle suppose plutôt de distinguer les procédures qui étendent réellement la capacité d’intervention du public de celles qui renforcent le monopole présidentiel. Pour le recours au référendum, plusieurs garanties comptent : une question unique et intelligible, un débat contradictoire, une information indépendante, des règles stables de financement des campagnes, ainsi qu’un contrôle juridictionnel effectif.

Le choix du calendrier importe tout autant. Des consultations régulières sur des questions clairement délimitées n’ont pas le même effet qu’un vote convoqué dans une séquence de crise afin de restaurer l’autorité d’un gouvernement. De même, une initiative citoyenne accessible mais encadrée n’équivaut pas à un instrument dont l’exécutif conserve seul la clef.

La campagne de 2027 fera du référendum un révélateur des conceptions concurrentes du pouvoir. Les programmes devront préciser non seulement les sujets appelés à être soumis au peuple, mais aussi les bornes qu’ils reconnaissent à la volonté majoritaire. C’est sur ce terrain procédural que se mesurera la différence entre une promesse de participation et une concentration supplémentaire de l’autorité présidentielle.