Russie : le Congrès veut élargir l’arme tarifaire de Donald Trump

Le projet de loi soumis à la Chambre des représentants américaine ne se limite pas à renforcer la pression sur les recettes énergétiques russes. Il organise aussi un transfert de capacité d’action vers l’exécutif : la Maison-Blanche pourrait décider, avec une marge d’appréciation considérable, quels partenaires commerciaux doivent être frappés au titre de leurs liens avec l’énergie russe.

Le mécanisme envisagé autoriserait le président des États-Unis à imposer des droits de douane allant jusqu’à 100 % aux principaux importateurs de pétrole brut et de gaz naturel russes. Il viserait également les États considérés comme facilitant le contournement des restrictions sur le pétrole. Cette dernière qualification est le point névralgique du texte : elle ne repose pas sur une liste fermée de comportements ou de pays.

Les sanctions tarifaires contre la Russie changeraient ainsi de nature. Elles ne porteraient plus seulement sur des marchandises, des entreprises ou des circuits financiers précisément identifiés ; elles pourraient devenir un levier de négociation à l’égard de pays alliés, neutres ou concurrents des États-Unis.

Les sanctions tarifaires contre la Russie, un pouvoir présidentiel extensible

Le texte, déposé sous la référence H.R. 5334, prévoit des mesures contre les secteurs russe de l’énergie et de la défense, mais ménage simultanément un pouvoir de dérogation présidentiel. Le chef de l’exécutif pourrait suspendre les droits et les sanctions prévus sans autorisation préalable du Congrès. Cette double architecture — pouvoir de désignation et pouvoir de suspension — donne à l’administration une grande latitude pour doser la contrainte selon ses priorités diplomatiques.

La procédure législative elle-même illustre la portée politique du dispositif. Le Sénat l’a approuvé début août par 86 voix contre 11, un résultat bipartite. À la Chambre, en revanche, l’opposition démocrate porte moins sur l’objectif de pression contre Moscou que sur la crainte de créer une base juridique supplémentaire pour la politique commerciale de Donald Trump. Deux élus démocrates, Jared Golden et Marie Gluesenkamp Perez, ont néanmoins soutenu la saisine de la Chambre en vue d’un vote final.

Le document législatif disponible sur le site du Congrès, H.R. 5334, prévoit une exception pour les importateurs de gaz ayant pris des « mesures significatives » afin de réduire leurs achats russes. Mais le critère reste soumis à l’appréciation de l’administration. Pour un partenaire commercial, le sujet n’est donc pas seulement de réduire un volume importé : il est de convaincre Washington que cette réduction est suffisante.

Quatre États européens directement exposés

Les sanctions tarifaires contre la Russie pourraient toucher l’Union européenne par plusieurs voies. D’après les données de l’USTR reprises par la commission des affaires étrangères du Sénat, la Slovaquie figure parmi les principaux importateurs de pétrole brut russe. La France et la Belgique apparaissent parmi les principaux acheteurs de gaz naturel russe, tandis que la Hongrie relève des deux catégories.

Cette exposition ne signifie pas mécaniquement l’application d’un tarif de 100 %. Elle place toutefois ces pays dans le périmètre d’une menace juridiquement crédible. Pour Paris et Bruxelles, le problème tient notamment au gaz naturel liquéfié : même lorsque les importations répondent à des contraintes de marché ou à des contrats existants, elles peuvent être lues à Washington comme un maintien de débouchés pour la Russie.

La Hongrie se trouve dans une position plus délicate encore. Son approvisionnement énergétique a régulièrement fait l’objet de négociations spécifiques au sein de l’Union européenne. Un dispositif américain fondé sur les sanctions tarifaires contre la Russie ajouterait une pression extérieure à un dossier déjà conflictuel entre Budapest et ses partenaires européens.

Du contrôle des flux au rapport de force commercial

La catégorie des « facilitateurs » est susceptible d’élargir beaucoup plus le champ d’action américain. La Chine et l’Inde, grandes destinations de l’énergie russe depuis le début de la guerre en Ukraine, seraient naturellement concernées. Mais des États de transit, de négoce, de raffinage ou de services maritimes pourraient aussi entrer dans le champ : la Turquie, les Émirats arabes unis, le Kazakhstan, le Kirghizistan ou Singapour sont cités parmi les territoires susceptibles d’être regardés de près.

La difficulté pratique est connue : les flux pétroliers se recomposent par changements de pavillon, intermédiaires commerciaux, transbordements, mélanges de cargaisons et opérations de raffinage. Une législation conçue pour sanctionner ces pratiques doit définir avec précision les actes répréhensibles. Lorsqu’elle ne le fait pas, elle transforme l’incertitude réglementaire en ressource de négociation pour l’exécutif qui l’applique.

Pour les Européens, les sanctions tarifaires contre la Russie posent donc une question distincte du seul respect des sanctions adoptées par l’Union. Un État membre peut se conformer au droit européen tout en demeurant vulnérable à une appréciation américaine de ses importations, de ses infrastructures gazières ou de ses opérateurs. La question devient alors institutionnelle : l’Union répond-elle pays par pays à Washington, ou fait-elle de cette menace un sujet de négociation commerciale commun ?

En donnant à la Maison-Blanche un pouvoir de dérogation aussi important que son pouvoir de sanction, le Congrès ne fixe pas seulement une politique contre Moscou. Il met entre les mains du président un instrument dont la valeur dépendra de l’incertitude qu’il pourra entretenir auprès de ses partenaires.