L’encadrement des loyers devient l’autre réponse à la pénurie de logements

Le marché immobilier français a retrouvé une partie de son activité en 2025, sans résoudre son déséquilibre central : l’offre de logements neufs continue de se contracter alors que la dépense de logement demeure l’un des premiers postes du budget des ménages. Dans ce contexte, l’encadrement des loyers revient devant le législateur comme un instrument de protection du pouvoir d’achat dans les zones où la rareté permet aux prix de progresser plus vite que les revenus.

Le Compte du logement 2025 du Service des données et études statistiques mesure cette tension à l’échelle de l’ensemble du parc français, soit 38,5 millions de logements. Les dépenses liées au logement — loyers, énergie, eau, entretien et réparations — ont représenté 28 % de la consommation totale des ménages. Leur poids est resté élevé, même s’il se replie légèrement par rapport à 2014 hors période sanitaire.

Cette proportion éclaire la portée d’un débat souvent réduit à la relation entre un propriétaire et son locataire. Lorsque les coûts du logement augmentent, ils réduisent la part disponible pour les autres consommations et accentuent les écarts entre les ménages déjà propriétaires, les locataires du parc privé et les ménages éligibles au logement social. C’est aussi un sujet de finances locales : la faiblesse des constructions limite à terme le renouvellement du parc et fragilise les recettes associées aux transactions.

L’encadrement des loyers face à une offre qui se raréfie

Les loyers ont progressé de 2,9 % en 2025, selon le SDES. Le rythme est plus modéré que lors des années précédentes, marquées par une forte inflation, mais il demeure supérieur à la hausse générale des dépenses courantes de logement, limitée à 1,9 %. Le reflux des prix de l’énergie a temporairement allégé la facture globale ; il ne modifie pas le problème propre au marché locatif : dans les territoires tendus, la disponibilité des logements détermine largement le niveau des loyers.

Or l’ajustement par l’offre ne se produit pas. L’investissement résidentiel a reculé de 4,4 % en 2025, après une baisse de 10 % en 2024. Les constructions neuves ont diminué de 12,9 %, et les mises en chantier, à 269 700 unités, se situaient un quart sous leur niveau d’avant la crise sanitaire. Le parc n’a ainsi augmenté que de 0,6 %, son rythme le plus faible depuis quatre décennies.

Dans cette configuration, l’encadrement des loyers ne fabrique pas de logements supplémentaires. Il agit sur la répartition immédiate de la rente de rareté, en plafonnant le loyer de référence applicable à certains baux dans les communes volontaires. Son efficacité dépend donc autant de la qualité des références locales, des contrôles et des recours que de la règle elle-même. Il ne peut se substituer à une politique de construction, de mobilisation du foncier et de rénovation ; il peut en revanche limiter l’effet budgétaire de la pénurie pour les nouveaux entrants sur le marché.

Un dispositif expérimental devenu enjeu législatif

L’expérimentation actuelle doit prendre fin à la fin novembre en l’absence de modification législative. Des élus de douze villes et métropoles, dont Paris, Lyon, Marseille et Lille, ont demandé sa prolongation, son extension et son renforcement. Leur position repose sur un constat opérationnel : le retrait du cadre existant laisserait les collectivités sans levier direct face aux relèvements de loyers dans les zones les plus tendues.

Une proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale en décembre, doit être examinée en séance publique au Sénat le 21 octobre. Le texte vise à prolonger et à pérenniser le mécanisme. Le gouvernement avait toutefois signalé sa préférence pour une prolongation plus courte, de deux ans, sans installer définitivement le dispositif. Le désaccord n’est pas seulement juridique. Il porte sur le statut que l’État entend donner à cette régulation : une dérogation temporaire, soumise à réexamen, ou une compétence stabilisée à la disposition des territoires confrontés à la tension locative.

L’Institut des politiques publiques a relevé, dans une étude commandée par le gouvernement, que l’encadrement des loyers avait contribué à modérer les loyers, tout en restant imparfaitement ciblé. Ce résultat appelle moins une opposition abstraite entre régulation et marché qu’un examen de la mise en œuvre : périmètres géographiques, mise à jour des loyers de référence, information des locataires et capacité des communes à sanctionner les dépassements.

Les collectivités entre recettes et coût du logement

Le compte du logement montre un autre versant du dossier. Les prélèvements fiscaux liés au secteur ont atteint 103 milliards d’euros en 2025, en hausse de 4,9 %. La sortie du bouclier tarifaire a entraîné une hausse marquée des taxes sur l’énergie. Le redémarrage des ventes dans l’ancien a également soutenu les droits de mutation à titre onéreux, qui ont progressé de plus de 20 % pour atteindre 13,6 milliards d’euros, sans retrouver leur niveau de 2022.

La taxe foncière sur les propriétés bâties a, elle, atteint 31,6 milliards d’euros après une progression de 3,6 %. Pour les communes et les départements, ces flux ne sont pas interchangeables : les droits de mutation sont cycliques et dépendants des transactions, tandis que la taxe foncière constitue une ressource plus régulière. Le rebond de l’ancien améliore donc ponctuellement les comptes locaux, mais ne remplace pas l’investissement nécessaire pour accroître et adapter le parc.

Le vote sénatorial décidera d’abord du devenir de l’encadrement des loyers dans les communes qui l’appliquent déjà. Mais il tranchera aussi une question plus large : jusqu’où la loi doit-elle permettre aux territoires de corriger les effets d’un marché national de la construction durablement affaibli ? Sans reprise de l’offre, la régulation des loyers restera un amortisseur social, non une réponse structurelle à la crise du logement.