Participation citoyenne : la Cour exige un pilotage et des suites

La France n’est pas dépourvue d’instruments pour associer les citoyens à la décision publique. Elle en cumule au contraire un nombre important, entre procédures réglementaires, consultations numériques, débats sur les grands projets et dispositifs ponctuels lancés lors de crises politiques. Le diagnostic de la Cour des comptes porte donc moins sur l’offre que sur sa cohérence : qui organise, qui suit et, surtout, qui explique ce que les décideurs retiennent ou écartent.

Dans son rapport consacré aux dispositifs de participation citoyenne, la juridiction financière recense, de manière non exhaustive, 22 mécanismes relevant de l’État. Cette diversité reflète des finalités très différentes. Une enquête publique encadre un projet susceptible d’affecter l’environnement ou l’aménagement ; une consultation ministérielle recueille des observations ; une convention citoyenne met en discussion des propositions ; une pétition peut faire entrer un sujet dans l’agenda parlementaire ou institutionnel.

Le point commun de ces procédures est d’ouvrir un canal entre administrés et pouvoirs publics hors des élections. Leur faiblesse récurrente est l’absence d’un circuit de réponse suffisamment visible. Dans une période de contrainte budgétaire et de défiance envers les institutions, ce défaut ne relève pas seulement de la méthode démocratique : il affecte la capacité de l’État et des collectivités à faire accepter leurs arbitrages.

Les dispositifs de participation citoyenne sans pilote commun

La Cour relève que les dispositifs de participation citoyenne sont dispersés entre administrations, autorités indépendantes et institutions consultatives. La Commission nationale du débat public organise des débats et concertations préalables pour les opérations d’aménagement importantes. Le Conseil économique, social et environnemental mobilise notamment conventions, pétitions et formats délibératifs. L’Arcep, la CNIL ou l’Autorité de la concurrence recourent elles aussi à des consultations dans l’exercice de leurs compétences.

Cette architecture répond à des fondements juridiques et à des objets distincts. Elle ne forme pas pour autant une politique nationale unifiée. La Cour des comptes constate l’absence d’un pilotage à cette échelle, alors même que la Direction interministérielle de la transformation publique a lancé en 2023 la plateforme Agora. Celle-ci devait permettre aux citoyens d’interroger le gouvernement et de donner un avis sur des politiques publiques ; son usage par les administrations demeure limité.

Le précédent du Grand débat national, organisé en 2019 dans le contexte du mouvement des Gilets jaunes, éclaire cette difficulté. Les contributions ont été recueillies à grande échelle, notamment via les cahiers déposés dans les mairies et préfectures. Mais l’exploitation des propositions et leur traduction dans la décision restent mal identifiées par une partie des participants. La Cour propose donc d’étudier le coût et la faisabilité d’une anonymisation des contributions afin de rendre ce matériau réutilisable et accessible.

Les magistrats ne demandent pas que les élus soient juridiquement tenus d’appliquer chaque recommandation. Une telle obligation déplacerait la responsabilité politique des représentants vers un échantillon de participants ou vers les contributeurs les plus mobilisés. Ils appellent plutôt à une redevabilité précise : publier les conclusions, indiquer les suites données, expliciter les désaccords et rendre compte des arbitrages. C’est cette étape qui transforme une consultation en information utile pour le public.

Les collectivités face au coût et au suivi

Les collectivités territoriales ont largement précédé l’État dans l’usage des dispositifs de participation citoyenne. Conseils de jeunes, budgets participatifs, consultations locales et référendums offrent des formats adaptés à l’échelle communale. Leur intensité varie toutefois fortement selon la taille des administrations, l’ingénierie disponible et la nature des projets soumis à discussion.

Les référendums locaux et consultations pour avis demeurent peu mobilisés. Le ministère de l’Intérieur avait recensé 233 procédures de ce type entre 1995 et 2009. À l’inverse, les conseils de jeunes se sont installés dans le paysage local : au moins 1 454 étaient recensés en 2018. Leur impact réel sur les politiques locales reste cependant peu évalué, ce qui limite la comparaison entre les dispositifs et la diffusion des pratiques efficaces.

Les budgets participatifs illustrent une autre limite : leur visibilité publique est supérieure à leur diffusion territoriale. La Cour indique que 432 étaient recensés en 2022, soit dans 1,15 % des communes, principalement dans les grandes villes. Ils portent souvent sur une fraction marginale de l’investissement communal. Leur intérêt réside moins dans les montants engagés que dans leur capacité à hiérarchiser des projets de proximité et à rendre visibles les contraintes de la commande publique.

Les enquêtes publiques soulèvent enfin une question plus matérielle. Leur nombre est passé de 5 962 en 2019 à 3 741 en 2024, dont environ la moitié concernait l’urbanisme. La baisse de fréquentation des réunions et des registres, ainsi que le manque de suivi après les déclarations d’utilité publique, nourrit une désaffection signalée par la juridiction financière. Or ces procédures restent obligatoires pour certains documents de planification, notamment les schémas de cohérence territoriale.

Le coût n’est pas anodin pour les intercommunalités et communes concernées. Pour une enquête liée à un SCoT, la Cour estime la rémunération du commissaire enquêteur entre 17 000 et 18 000 euros, auxquels s’ajoutent 5 000 à 10 000 euros de frais connexes, soit près de 25 000 euros au total. Ce montant doit être rapproché du bénéfice attendu : prévenir un contentieux, identifier des objections techniquement fondées et sécuriser l’acceptabilité d’un projet. Sans participants ni réponse documentée, la procédure conserve son coût administratif sans produire pleinement cet effet.

Rendre les dispositifs de participation citoyenne vérifiables

La Cour recommande au gouvernement de déposer, d’ici à la fin de 2028, un projet de loi permettant qu’une pétition remplissant les conditions prévues par la loi organique du 15 janvier 2021 entraîne automatiquement l’organisation d’une convention citoyenne sur son objet. Une telle évolution donnerait un effet institutionnel clair à certaines mobilisations, sans supprimer le pouvoir final de décision des autorités compétentes.

La condition de crédibilité des dispositifs de participation citoyenne ne tient donc pas à la multiplication des plateformes ou des consultations. Elle tient à des règles de suivi comparables : objectif annoncé avant la consultation, données publiées dans un format exploitable, réponse de l’autorité compétente et évaluation a posteriori. Le rapport de la Cour des comptes rappelle ainsi que la participation ne remplace pas la décision représentative ; elle oblige ceux qui décident à rendre leurs choix plus traçables.