Les sanctions individuelles de l’Union européenne sous la pression des recours

Le renouvellement des sanctions individuelles de l’Union européenne contre la Russie se heurte à une négociation dont l’enjeu dépasse le sort de deux noms. Les représentants des États membres doivent reconduire les mesures de gel d’avoirs et d’interdiction de séjour qui visent environ 3 000 personnes et entités liées à la guerre menée par Moscou contre l’Ukraine. Sans décision à l’échéance prévue, le dispositif ne peut être prolongé.

La France, le Luxembourg et la Slovaquie défendent le retrait de deux hommes d’affaires russes, Alisher Usmanov et Mikhaïl Fridman, de la liste. La Lettonie s’y oppose, considérant qu’une telle concession affaiblirait la cohérence du régime européen. Un compromis discuté entre États membres prévoirait le retrait des deux personnes, en contrepartie d’un réexamen moins fréquent du reste de la liste, porté à trente-six mois.

Le dossier illustre une contrainte structurelle de la politique de sanctions : l’Union doit à la fois démontrer le fondement individuel de chaque inscription et préserver l’unité politique nécessaire au maintien de l’ensemble. Ces deux impératifs ne se confondent pas. Le premier relève de la preuve et du contrôle juridictionnel ; le second de la négociation entre capitales.

Des sanctions individuelles de l’Union européenne dépendantes de l’unanimité

Les sanctions individuelles de l’Union européenne sont adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune. Leur prolongation suppose un accord des États membres au Conseil. Ce mécanisme donne à chaque gouvernement un levier lors des échéances semestrielles, alors même que les mesures concernent un ensemble très vaste de responsables politiques, militaires, économiques et d’organisations russes.

Pour la présidence irlandaise du Conseil de l’Union européenne, l’objectif est d’éviter qu’un différend ciblé ne compromette la reconduction de toutes les mesures. Ce calcul est institutionnel : une absence de renouvellement ne constituerait pas un simple signal politique, mais rouvrirait l’accès aux actifs gelés et mettrait fin aux restrictions de déplacement pour les personnes concernées.

La position lettone repose sur le raisonnement inverse. Accepter qu’un État membre conditionne son soutien à une radiation individuelle créerait un précédent exploitable lors de chaque échéance. Riga plaide donc pour un durcissement de la pression sur Moscou, non pour une réduction de la liste. Cette divergence ne porte pas seulement sur la Russie : elle touche à la capacité de l’Union à faire de ses sanctions un instrument prévisible pour les banques, les entreprises et les juridictions nationales chargées de les appliquer.

Le précédent judiciaire de Mikhaïl Fridman

Le cas de Mikhaïl Fridman met en évidence la limite contentieuse du dispositif. En avril 2024, le Tribunal de l’Union européenne a annulé les mesures qui le visaient pour une période donnée, estimant que le Conseil n’avait pas apporté suffisamment d’éléments pour établir qu’il avait soutenu matériellement ou financièrement l’action de la Russie contre l’Ukraine, ou qu’il en avait tiré profit. L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne concernait la période 2022-2023 ; il n’emportait donc pas, à lui seul, radiation des listes adoptées par la suite.

La nuance est centrale. Une proximité supposée avec le pouvoir russe ne suffit pas juridiquement à justifier une inscription : le Conseil doit documenter les critères retenus à chaque renouvellement. Mais une annulation judiciaire ponctuelle ne signifie pas non plus que l’Union renonce à maintenir ultérieurement les mesures, dès lors qu’elle produit des motifs et des éléments actualisés.

Les sanctions individuelles de l’Union européenne sont ainsi devenues un terrain de confrontation entre le Conseil, qui définit la liste, et le juge de l’Union, qui vérifie la solidité des dossiers. Plus les listes sont étendues, plus la charge administrative et probatoire augmente pour les services européens. À défaut, les recours peuvent fragiliser des décisions dont l’effet économique dépend précisément de leur continuité.

Un risque financier au Luxembourg et en Allemagne

Au-delà de son inscription sur les listes, Mikhaïl Fridman a engagé une procédure contre le Luxembourg, où sont détenus des actifs associés à LetterOne. Il réclame, selon les éléments rendus publics dans cette affaire, 13 milliards d’euros de dommages et intérêts. Le différend rappelle le poids particulier du Grand-Duché dans l’architecture financière européenne : des structures de détention internationales y concentrent des actifs dont le gel transforme immédiatement une décision de politique étrangère en risque contentieux et patrimonial.

LetterOne a aussi détenu des participations dans le secteur énergétique allemand, notamment à travers DEA et Wintershall. La question ne se limite donc pas à une fortune privée : elle recoupe les anciennes interdépendances entre capitaux russes, infrastructures gazières et entreprises européennes. Depuis l’invasion à grande échelle de l’Ukraine, l’Union cherche à réduire ces vulnérabilités, mais les contentieux issus des investissements passés continuent de produire leurs effets.

Pour Paris, Luxembourg et Bratislava, une radiation peut relever de l’appréciation des preuves disponibles, de considérations diplomatiques ou de la recherche d’un accord global au Conseil. Pour les États qui s’y opposent, elle risque de confondre la gestion politique de l’unité européenne avec l’examen juridiquement individualisé des dossiers. C’est cette tension qui accompagne désormais chaque renouvellement des sanctions individuelles de l’Union européenne : protéger l’instrument collectif sans transformer le droit des sanctions en simple monnaie de négociation.