Plans communaux de sauvegarde : l’État étend la charge aux maires

Le projet de loi de modernisation de la sécurité civile ouvre un nouveau chapitre dans la répartition des responsabilités entre l’État et les collectivités. Son article 15 prévoit de rendre les plans communaux de sauvegarde obligatoires dans chaque commune. Si le texte est adopté selon le calendrier envisagé, cette règle s’appliquerait à compter de 2029.

Le principe répond à une réalité opérationnelle : les épisodes d’incendies, d’inondations, de canicule ou de rupture de réseaux ne se limitent pas aux territoires identifiés de longue date comme vulnérables. Mais la mesure ne consiste pas seulement à homogénéiser les dispositifs de prévention. Elle transfère à l’échelon municipal une obligation durable d’organisation, de mise à jour et d’exercice, alors qu’aucune enveloppe financière n’est inscrite dans le projet.

Pour les grandes villes et les intercommunalités structurées, l’extension peut prolonger des pratiques déjà établies. Pour les petites communes, elle pose d’abord une question de capacité administrative. La sécurité civile repose juridiquement sur le maire dans son rôle de directeur des opérations de secours sur le territoire communal, sous réserve des compétences du préfet. L’outillage qui accompagne cette responsabilité est donc appelé à devenir universel.

Les plans communaux de sauvegarde changent d’échelle

Les plans communaux de sauvegarde organisent la réponse locale dans les premières heures d’une crise. Ils recensent les moyens mobilisables, prévoient l’alerte et l’information de la population, identifient les personnes ou sites sensibles et précisent la chaîne de décision municipale. Ils ne remplacent ni les services départementaux d’incendie et de secours ni l’autorité préfectorale : ils donnent à la commune une architecture pour agir avant, pendant et après l’événement.

Jusqu’ici, l’obligation visait principalement les communes couvertes par un plan de prévention des risques naturels ou incluses dans le périmètre d’un plan particulier d’intervention, notamment près d’une installation industrielle à risque, d’un barrage ou d’une centrale nucléaire. La loi Matras de 2021 avait déjà considérablement élargi le périmètre aux territoires exposés aux inondations et à certains risques d’incendie de forêt.

Les services de l’État estimaient en 2022 qu’environ 10 800 communes étaient alors tenues de disposer d’un tel document, après une hausse de plus de 8 000 collectivités concernées. La modification envisagée de l’article L. 731-3 du Code de la sécurité intérieure supprimerait désormais tout critère d’exposition : les plans communaux de sauvegarde deviendraient une obligation générale.

Cette évolution traduit une doctrine de résilience territoriale. L’État ne raisonne plus seulement à partir de risques cartographiés, mais à partir de la possibilité qu’une commune soit confrontée à une rupture de continuité : évacuation, coupure électrique, pollution de l’eau, incendie, accident de transport ou phénomène météorologique exceptionnel. La pertinence du mouvement est difficile à contester. Son exécution dépendra toutefois moins de l’obligation légale que de l’ingénierie disponible sur le terrain.

Une obligation documentaire, mais aussi opérationnelle

Un plan n’a d’utilité que s’il est connu des élus, des agents et des intervenants appelés à l’appliquer. Le droit impose donc que les plans communaux de sauvegarde soient testés par un exercice au moins tous les cinq ans, associant la commune et les services de secours, avec une participation de la population lorsque cela est possible. Les modalités de ces exercices ont été précisées par le décret du 20 décembre 2022.

Le texte prévoit des voies de mutualisation, entre communes ou à l’échelle intercommunale. C’est un levier essentiel pour les collectivités rurales, où le secrétariat de mairie assure déjà un large éventail de missions réglementaires. Mutualiser ne supprime cependant pas la responsabilité du maire ni le besoin d’une connaissance fine du territoire : personnes isolées, salles mobilisables, accès routiers, entreprises disposant de matériel, vulnérabilités des réseaux.

La généralisation annoncée des plans intercommunaux de sauvegarde renforce cette logique. L’intercommunalité peut coordonner les ressources, mais elle ne saurait devenir un substitut automatique à l’organisation communale. La difficulté sera d’éviter l’empilement de documents peu articulés, produits pour satisfaire une exigence de conformité plutôt que pour guider une décision en situation dégradée.

Le coût, angle mort de la réforme

Le gouvernement avance qu’une élaboration interne peut être limitée, dans certaines communes, à un faible volume de travail. Cette estimation ne tient pas nécessairement compte de la collecte des données, de la concertation avec les services de secours, de l’actualisation des annuaires et des exercices périodiques. Elle suppose surtout l’existence d’agents disponibles et formés.

Lorsque cette capacité fait défaut, les communes recourent à des bureaux d’études. Les montants évoqués pour cette prestation peuvent alors aller de 5 000 à 12 000 euros. À l’échelle d’un budget municipal modeste, la dépense ne se réduit pas à un coût ponctuel : le document doit être tenu à jour et mis à l’épreuve. Le recours à un prestataire ne dispense en outre pas les élus de maîtriser son contenu, particulièrement lorsque les choix inscrits dans le plan peuvent être examinés après une catastrophe.

La question centrale sera donc budgétaire. Le projet de loi ne comporte pas de mécanisme explicite de compensation destiné aux communes nouvellement assujetties. L’exécutif renvoie les arbitrages financiers à venir, notamment dans le cadre du projet de loi de finances pour 2027. Entre-temps, les associations d’élus auront intérêt à distinguer le coût de rédaction initiale, l’animation des exercices et la formation des agents : ce sont trois dépenses de nature différente, mais toutes nécessaires à l’effectivité du dispositif.

La réforme transforme ainsi les plans communaux de sauvegarde en standard de l’action municipale. Elle peut améliorer la coordination locale face aux crises, à condition que l’universalité juridique ne produise pas une inégalité pratique : des communes dotées d’un document vivant d’un côté, et de l’autre des plans formels, faute de temps, d’expertise et de financement.