Politique étrangère européenne : le pouvoir de l’EPP se rapproche du SEAE

La rivalité entre Ursula von der Leyen et Kaja Kallas ne porte pas seulement sur l’organisation des services bruxellois. Elle engage la répartition du pouvoir dans une Union dont la politique étrangère européenne reste prise entre les prérogatives nationales, le Conseil et la Commission.

La présidente de la Commission entend accroître l’emprise de son institution sur l’action extérieure. L’enjeu apparent est connu : donner davantage de continuité et de visibilité à la voix de l’Union dans un environnement international marqué par la guerre en Ukraine, les tensions au Moyen-Orient et la concurrence des grandes puissances. Mais le mouvement aurait aussi un effet partisan. Il rapprocherait le Service européen pour l’action extérieure, le SEAE, du principal centre de gravité du Parti populaire européen.

Depuis 2004, la Commission est dirigée sans interruption par des responsables issus du PPE : José Manuel Barroso, Jean-Claude Juncker puis Ursula von der Leyen. Le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité a suivi une autre trajectoire politique. La fonction a été occupée par des sociaux-démocrates, avant d’être confiée en 2024 à Kaja Kallas, ancienne Première ministre estonienne issue de la famille libérale.

Cette différence n’est pas anecdotique. Dans l’architecture communautaire, le SEAE constitue l’un des rares appareils transversaux qui ne soit pas naturellement arrimé à la présidence de la Commission. Une modification de cet équilibre transformerait donc à la fois les circuits administratifs et le rapport de force entre familles politiques européennes.

La politique étrangère européenne entre Conseil et Commission

Le cadre juridique explique la persistance de cette tension. Le traité sur l’Union européenne place le haut représentant dans une position hybride : il conduit la politique étrangère et de sécurité commune, préside le Conseil des affaires étrangères et exerce en même temps les fonctions de vice-président de la Commission. Le SEAE l’assiste dans ces missions, avec des personnels issus de la Commission, du secrétariat général du Conseil et des diplomaties nationales.

Ce montage cherchait à concilier deux exigences contradictoires. Les États membres voulaient conserver la main sur les choix diplomatiques, militaires et sécuritaires les plus sensibles. La Commission, elle, dispose des leviers du commerce, de l’aide extérieure, de l’élargissement, des sanctions et d’une part importante des financements. Dans les faits, une position internationale de l’Union exige fréquemment l’accord de plusieurs institutions et, surtout, des capitales.

Renforcer la Commission peut donc répondre à une difficulté réelle : l’Union peine à se présenter comme un acteur unifié lorsque les gouvernements divergent. La multiplication des prises de parole, des déplacements et des canaux diplomatiques brouille parfois le message européen. Toutefois, centraliser davantage la politique étrangère européenne dans le cabinet de la présidente ne supprimerait pas l’obstacle principal, qui est l’absence d’accord politique entre États membres sur les dossiers stratégiques.

La séquence ouverte après l’attaque du Hamas contre Israël le 7 octobre 2023 l’a montré. Ursula von der Leyen avait affiché un soutien rapide et très visible à Israël, alors que les gouvernements européens défendaient des positions hétérogènes sur la réponse à apporter, notamment concernant Gaza. La présidence de la Commission dispose d’une force de représentation considérable ; elle peut aussi donner l’impression qu’une expression institutionnelle vaut mandat diplomatique collectif.

Un enjeu de contrôle partisan durable

Le Parti populaire européen ne gagne pas automatiquement du pouvoir parce que l’une de ses responsables dirige la Commission. Les commissaires sont tenus par l’intérêt général de l’Union et le haut représentant exerce un mandat défini par les traités. Mais l’organisation concrète des cabinets, l’ordre des priorités, la circulation de l’information et la préparation des arbitrages déterminent une part importante de l’influence effective.

Depuis deux décennies, les présidences de Commission ont progressivement renforcé leur capacité à piloter les portefeuilles, à coordonner la communication et à fixer l’agenda. Ce phénomène dépasse les appartenances partisanes : il tient à la recherche d’une parole plus cohérente et au poids croissant des crises transfrontalières. Il a néanmoins pour conséquence de concentrer l’initiative au sommet de l’exécutif européen.

Pour les libéraux européens, dont relève Kaja Kallas, le risque est que le débat institutionnel serve de véhicule à une extension de l’influence du PPE. Leur objection ne concerne pas seulement la distribution des postes. Elle touche au pluralisme de la décision : la politique étrangère européenne doit-elle être plus lisible parce qu’elle est davantage pilotée depuis la Commission, ou plus légitime parce qu’elle reste le produit d’un équilibre entre institutions et gouvernements ?

Le choix aura des effets opérationnels sur les délégations de l’Union, la programmation de l’aide extérieure, la préparation des régimes de sanctions et les relations avec les pays tiers. Il déterminera aussi quel acteur peut convertir une crise géopolitique en décision administrative, puis en instrument financier ou commercial.

Le débat ne se résume donc pas à une querelle de personnes. La politique étrangère européenne est appelée à gagner en capacité d’action si ses institutions disposent de chaînes de commandement plus claires. Mais cette efficacité ne peut tenir lieu de mandat. Dans une Union où les États gardent la souveraineté sur les questions de sécurité et de défense, la centralisation à Bruxelles restera politiquement fragile tant qu’elle ne s’accompagnera pas d’un accord explicite des capitales sur ses finalités.

À lire aussi : Les partenariats de recherche européens résistent au boycott d’Israël