Relance européenne : les versements ne suffisent pas à prouver le bon usage des fonds

L’Union européenne emprunte, la Commission européenne autorise les versements et les administrations nationales exécutent les programmes. Cette répartition des responsabilités constitue le cœur du plan de relance adopté après la pandémie. Elle donne aux États une latitude importante dans l’utilisation des ressources, tout en laissant à l’échelon européen la surveillance des engagements pris.

Le contrôle des fonds européens se joue donc à plusieurs niveaux. Constater qu’une réforme est entrée en vigueur ou qu’un investissement a progressé ne permet pas, à lui seul, de connaître le bénéficiaire final de chaque paiement. Cela ne démontre pas davantage que tous les marchés associés ont été attribués régulièrement. La réalisation d’un programme et la légalité des opérations qui le composent sont deux questions distinctes.

Le cas italien donne la mesure de cette architecture. En juin 2021, la Commission a approuvé un plan initial de 191,5 milliards d’euros, comprenant 68,9 milliards de subventions et 122,6 milliards de prêts. Les prêts représentaient ainsi près des deux tiers de cette enveloppe. Ces montants décrivent le plan approuvé à l’époque, et non un bilan des dépenses réalisées ou la valeur du programme après ses révisions.

Le contrôle des fonds européens repose sur deux chaînes distinctes

L’instrument européen de relance NextGenerationEU disposait initialement d’une capacité de 750 milliards d’euros aux prix de 2018. Il ne s’agissait ni d’un budget annuel ni d’une somme immédiatement distribuée. La facilité pour la reprise et la résilience en constitue le principal instrument, destiné à financer des réformes et des investissements nationaux sur plusieurs années.

Son fonctionnement est fixé par le règlement européen du 12 février 2021. Les plans nationaux comportent des jalons et des cibles. Pour obtenir un versement, un État doit démontrer leur réalisation satisfaisante. La Commission examine cette demande et peut suspendre tout ou partie du paiement lorsque les conditions ne sont pas remplies.

Ce dispositif donne à la Commission un levier sur l’exécution des engagements nationaux. Mais le versement n’est pas organisé comme le remboursement européen de chaque facture. Les autorités nationales conservent la responsabilité des systèmes de contrôle, de la prévention des conflits d’intérêts et de la lutte contre la fraude, la corruption ou le double financement.

Deux chaînes doivent donc fonctionner simultanément. La première mesure l’avancement des réformes et des investissements. La seconde vérifie la régularité des opérations, les procédures de sélection et l’identité des bénéficiaires. Un objectif atteint ne vaut pas certification de toutes les dépenses sous-jacentes.

La donnée détermine la portée du contrôle

Pour comprendre où va l’argent, il faut pouvoir relier une enveloppe nationale à un programme, puis à un contrat, à son titulaire et, lorsque c’est pertinent, à ses bénéficiaires effectifs. Cette continuité documentaire permet de repérer des concentrations de commandes, des liens entre opérateurs ou des financements qui se recoupent.

Le règlement impose notamment aux États de collecter des données sur les destinataires des fonds, les contractants et les bénéficiaires effectifs. Il prévoit leur utilisation pour les contrôles et les audits. Cette obligation ne signifie toutefois pas que l’ensemble de ces informations soit publié dans une base ouverte, homogène et directement exploitable par le public.

La distinction est importante pour le contrôle des fonds européens. Une administration peut détenir les informations nécessaires à ses vérifications sans qu’un parlementaire, un chercheur ou un citoyen puisse reconstituer facilement le parcours d’un financement. L’accès des autorités compétentes et la transparence publique répondent à des fonctions différentes. Le premier permet l’enquête administrative ou judiciaire ; la seconde rend possible un examen extérieur des choix de dépense.

La qualité du contrôle dépend aussi de la possibilité de rapprocher les fichiers. Des données dispersées entre ministères, collectivités et organismes chargés des programmes peuvent être disponibles sans être aisément comparables. La traçabilité exige alors davantage qu’une publication : des identifiants cohérents, des informations suffisamment précises et une conservation durable des pièces.

Une dette commune, des responsabilités nationales

La difficulté n’est pas apparue avec la pandémie. Dans son rapport spécial de 2019 sur la lutte contre la fraude dans les dépenses de l’Union, la Cour des comptes européenne avait déjà souligné les insuffisances de l’information disponible sur la fraude et la nécessité de renforcer son évaluation. Ce constat portait sur les dépenses européennes antérieures au plan de relance ; il ne constitue pas une mesure des irrégularités de celui-ci.

Il éclaire néanmoins un problème durable : l’Union finance des politiques dont la mise en œuvre repose largement sur les États. Les institutions européennes doivent apprécier des systèmes nationaux de contrôle, tandis que les autorités nationales suivent des opérations dispersées. Chaque niveau peut remplir une partie de sa mission sans disposer d’une vue complète du parcours de l’argent.

Pour la France, l’enjeu dépasse les seuls projets financés sur son territoire. L’emprunt européen engage le budget de l’Union dans la durée. La régularité des dépenses et la solidité des contrôles concernent donc aussi les contributeurs à ce budget, indépendamment du pays où les investissements sont exécutés.

Le contrôle des fonds européens ne peut finalement être apprécié au seul rythme des versements autorisés. Il faut aussi examiner les pièces conservées, les anomalies détectées, les corrections appliquées et les sommes récupérées. C’est à cette échelle que se mesure la capacité d’une puissance financière commune à rendre compte de dépenses exécutées nationalement.