UE-Mercosur : les leçons d’un accord d’un autre temps

Agriculture contre industrie, souveraineté alimentaire contre matières premières, protection du marché européen contre influence chinoise : derrière l’accord UE-Mercosur se cache un enjeu autrement plus stratégique qu’une simple baisse des droits de douane. Après 25 ans de négociations, l’accord est appliqué provisoirement depuis le 1er mai. Mais la bataille continue. Car le Mercosur pose une question fondamentale : dans la nouvelle guerre économique mondiale, l’Europe sait-elle réellement ce qu’elle veut protéger ?

Tout commence en juin 1999 à Rio de Janeiro. L’Union européenne et les pays fondateurs du Mercosur – Brésil, Argentine, Uruguay et Paraguay – ouvrent une négociation commerciale. La Chine n’a pas encore rejoint l’Organisation mondiale du commerce. La « souveraineté économique » n’est pas (encore) un objectif central de Bruxelles. Le libre-échange constitue alors l’horizon naturel de la politique commerciale européenne. « Nous avons tous le même désir de progresser vers un libre-échange qui est dans la nature des choses », déclare du reste Jacques Chirac aux médias au premier jour des négociations.

Un accord imaginé dans un monde
qui n’existe plus

Vingt-cinq ans plus tard, le monde s’est inversé. Washington contrôle l’accès aux technologies stratégiques et reconstruit son mur tarifaire, Pékin utilise les terres rares et ses capacités industrielles comme instruments de puissance et l’Europe elle-même parle désormais de « sécurité économique ».

L’accord UE-Mercosur, lui, a traversé toutes ces époques. Les négociations aboutissent une première fois en juin 2019, avant d’être complétées par de nouveaux engagements environnementaux et politiques jusqu’à l’accord final du 6 décembre 2024. L’ensemble est signé en janvier 2026 et son volet commercial est appliqué provisoirement depuis le 1er mai.

Le président français, Emmanuel Macron, a résumé l’objection française en janvier dernier, évoquant « un accord d’un autre âge ». La France a donc voté contre sa signature. Car derrière les proclamations diplomatiques apparaît une réalité beaucoup plus brutale : Européens et Sud-Américains ne mettent pas les mêmes choses sur la table.

L’industrie européenne contre la puissance agricole du Mercosur

La structure des échanges commerciaux raconte presque à elle seule la négociation. En 2025, l’Union européenne a exporté 53,3 milliards d’euros de marchandises vers le Mercosur et en a importé 56,1 milliards. Mais les flux sont profondément différents : machines, équipements, chimie, pharmacie et matériels de transport constituent une grande partie des exportations européennes ; agriculture et produits minéraux dominent largement les ventes sud-américaines à l’Europe.

Le marché sud-américain reste fortement protégé. Avant l’accord, les droits pouvaient atteindre 35 % sur certaines automobiles, 20 % sur les machines, 18 % sur les produits chimiques et 14 % sur les produits pharmaceutiques. Après l’accord, Bruxelles estime que les entreprises européennes économiseront plus de 4 milliards d’euros de droits de douane par an.

En échange, l’Europe ouvre davantage son marché agricole. Pour les productions les plus sensibles, l’ouverture reste contingentée : 99 000 tonnes de viande bovine, 180 000 tonnes de volaille ou encore 25 000 tonnes de porc pourront notamment bénéficier de conditions tarifaires préférentielles. Rapportés à la production européenne, Bruxelles souligne que ces volumes restent limités : 1,5 % pour le bœuf et 1,3 % pour la volaille. Mais c’est précisément ici que commence la bataille. Car la question n’est pas seulement de savoir combien de tonnes entreront en Europe. Elle consiste à déterminer dans quelles conditions elles auront été produites.

La bataille des normes

Agricultrice céréalière avant de devenir députée européenne, Céline Imart est l’une des voix les plus engagées sur le dossier. Sa position est pourtant plus subtile qu’un simple rejet du commerce avec l’Amérique du Sud. « L’intérêt géostratégique d’arrimer le Mercosur à l’Europe dans un contexte de guerre commerciale est incontestable », déclarait-elle devant le Parlement européen en février 2025. Avant d’interroger la Commission sur la réciprocité des normes environnementales imposées aux producteurs européens et sud-américains.

C’est le cœur du problème. L’Europe fait peser sur ses agriculteurs un ensemble croissant de contraintes sanitaires, environnementales et sociales. Or imposer des normes coûteuses à son appareil productif tout en important des produits fabriqués selon des règles différentes peut créer une asymétrie compétitive.

Sous la pression notamment française, Bruxelles a donc renforcé son arsenal. Le nouveau mécanisme de sauvegarde permet d’ouvrir rapidement une enquête lorsque les importations préférentielles d’un produit sensible augmentent de plus de 5 % par rapport à leur moyenne des trois années précédentes et que leur prix est au moins 5 % inférieur au prix européen comparable. Dans les situations critiques, des mesures provisoires peuvent intervenir dans les 21 jours. Une protection réelle. Mais qui soulève une question : faut-il attendre que le marché soit déstabilisé pour commencer à protéger une filière stratégique ?

Derrière le bœuf brésilien, l’ombre de la Chine

Ce serait pourtant une erreur de réduire le Mercosur à la viande. Car depuis 1999, un acteur a bouleversé l’équation : la Chine. Elle est désormais le premier partenaire commercial du Mercosur pour les marchandises, devant l’Union européenne. Et les Européens savent qu’une absence prolongée de leur part laisserait encore davantage le champ libre à Pékin sur le marché sud-américain. Kaja Kallas, cheffe de la diplomatie européenne, l’a d’ailleurs formulé sans détour lors de la conclusion politique de l’accord : celui-ci permet notamment l’accès aux matières premières critiques et réduit « le risque que des concurrents nous remplacent en notre absence ».

Le Brésil concentre à lui seul des ressources considérables. Il représente 88,8 % de la transformation mondiale du niobium et fournit 82 % des approvisionnements européens de ce métal rare très convoité. Graphite, manganèse, silicium métal, vanadium, tantale ou bauxite complètent le tableau. De son côté, l’Argentine est un acteur majeur de la production de lithium. Autant de matériaux indispensables aux batteries, aux semi-conducteurs, à l’aéronautique, aux infrastructures et à la défense.

Dans ce domaine, l’accord UE-Mercosur limite certaines restrictions aux exportations de matières premières. Il améliore aussi les conditions d’investissement des entreprises européennes dans les industries extractives et de transformation du Mercosur.

Le paradoxe apparaît alors. Pour réduire certaines dépendances stratégiques – notamment vis-à-vis de la Chine –, l’Europe cherche à sécuriser ses approvisionnements sud-américains. Pour conserver son influence au Brésil et dans son voisinage, elle ouvre son propre marché. Et pour obtenir davantage de débouchés pour son industrie, elle accepte une exposition supplémentaire de certaines productions agricoles. Le Mercosur est donc autant un accord de libre-échange qu’un accord de partage des vulnérabilités.

« Gagnant-gagnant » ou rapport de force ?

Ursula von der Leyen défend exactement la lecture inverse. « C’est un accord gagnant-gagnant », affirmait-elle à Montevideo en décembre 2024, assurant que les standards sanitaires européens resteraient « intouchables » et que les exportateurs du Mercosur devraient s’y conformer.

Mais la véritable question est peut-être ailleurs. Car les normes sanitaires applicables au produit qui entre en Europe ne recouvrent pas nécessairement l’ensemble des conditions de production auxquelles est soumis le producteur européen. C’est précisément cette distinction entre sécurité du produit et réciprocité du modèle productif qui nourrit une partie de l’opposition agricole.

La bataille est d’ailleurs loin d’être terminée. En janvier, le Parlement européen a décidé, par 334 voix contre 324, de demander à la Cour de justice de l’Union européenne d’examiner la conformité de l’architecture juridique de l’accord avec les traités européens. Le Parlement devra encore se prononcer sur son approbation définitive.

Que veut protéger l’Europe ?

C’est finalement ce que révèle le Mercosur. Pendant des décennies, l’Union européenne a pensé sa politique commerciale essentiellement en termes d’ouverture des marchés. Elle doit désormais raisonner simultanément en termes de compétitivité, de dépendances, de sécurité alimentaire, de matières premières et de puissance géopolitique.

Or ces objectifs peuvent entrer en contradiction. L’Europe veut vendre ses automobiles et ses machines. Elle veut sécuriser son niobium et son lithium. Elle veut empêcher la Chine de monopoliser l’Amérique latine. Elle veut simultanément préserver son agriculture et imposer au monde ses standards environnementaux. Elle veut tout à la fois.

Le Mercosur oblige donc Bruxelles à répondre à la question fondamentale de toute politique de guerre économique : quels intérêts sommes-nous prêts à exposer pour en protéger d’autres ? C’est peut-être là que se trouve le véritable débat. Non pas savoir si le commerce avec le Mercosur est souhaitable, mais déterminer si l’Europe dispose enfin d’une doctrine suffisamment claire pour distinguer ce qu’elle veut conquérir, ce qu’elle peut négocier et ce qu’elle refuse de sacrifier.